文◎徐楠、韋黎兵

南方週末編者按：1990年4月18日，整整18年前，高層做出了在浦東實行經濟技術開發區和某些經濟特區政策的決定，當時中國改革正值蕭條之年。如今，浦東也進入獲批”全國綜合配套改革試驗區”的第三個年頭。

回顧18年，浦東改革應放在中央與地方關係背景下考察。進入1990年代，中央政府變得越來越”富有和強大”，而地方權力邊界似在收縮，在”放權”與”收權”博弈中，在大的權力體系框架基本不變的背景下，地方騰挪空間其實有限。

近年來，中國許多地區在競爭”新特區”，其實，地方的”特區衝動”，正是基於自身權力收縮的反彈。浦東18年的改革探索，頗值得從中央到地方的各級官員反思和總結：如何確立合理的中央地方關係。

一個城市的現代化，並不意味著有多少摩天大樓　明圖/攝

對任何一位上海的決策者來說，浦東都是工作重點之一。

4月10日，上海市委書記俞正聲、市長韓正來到浦東，俞正聲要求浦東”繼續當好全國改革開放的排頭兵。”

壓力，始終與動力同在。

年初的上海兩會，市政協委員、市委宣傳部副部長宋超說：”我覺得浦東聲音還是小了點，不論是在全國，還是在上海，浦東新區應該在全國發出自己的聲音。”

此前半年，當綜合改革試驗區的話題在成渝、長沙、武漢等地引發熱議之時，有媒體報導：”最早開始這項繼經濟特區試驗之後最重大創舉的浦東，最近反而有鬧中取靜之勢。”

今天的浦東，到底走在怎樣的步態之下？

騰挪空間的有限

18年前，很多”老浦東”至今記得：”每天晚上，打樁聲不斷……”土地迅速熱起來，迅速實現了工業總產值的兩位數增幅，卻又下滑至一度為零。高歌猛進的開發，受到土地資源的剛性制約，這個起伏的過程，只用了15年。

焦急的新區政府，向國家發改委等部門打了報告，申請更多的功能性政策。2005年6月21日，國務院批准浦東新區進行綜合配套改革試點。

當時的浦東，地價增長、商務成本提高速度驚人。在產業結構上擺脫對投資的依賴、加強服務業，是當時浦東的最大心結。曾任浦東新區區委書記的杜家豪曾言：浦東的土地上”不能擺滿工廠”。

在浦東新區綜合配套改革三年行動計畫中，確立了60項改革任務。其中，加強金融和現代服務業舉措尤為具體。很快，浦東完成了央行上海總部落戶服務工作，試 點設立了貨幣經紀公司等金融機構，推出了金屬鋅、黃金期貨等金融新品種，金融期貨交易所、上海石油交易所、勞合社（中國）再保險公司等一批要素市場和金融 機構也落戶浦東，華安基金管理公司率先獲批開展QDII業務……

作為一個綜合配套改革試驗區，浦東在管理架構上更趨於”塊”的定位，但在具體政策上，卻回避不了”條”的路徑。2005年10月，國家外匯管理局在浦東試 行跨國公司（地區）總部管理資金改革（簡稱”外匯九條”），其中外匯管制方面必須依靠銀行來執行，而銀行的新業務必須受到銀監會和人民銀行監管。因此，浦 東發展銀行雖很早參加試點，提出用委託貸款方式，為跨國公司中國總部提供相關的”離岸現金池”業務，但直到2007年年初，該業務還在試點並爭取監管部門 審批之中。

分佈在央行、銀監會、證監會、保監會、發改委、財政部等不同中央部門的金融決策權，對於浦東來說，意味著需要分頭尋求政策支援。

2006年，天津濱海新區也獲批為綜合配套改革試驗區。幾個月後，天津上報一攬子綜合改革方案，其中尤為引人關注的，是組建全國櫃檯交易市場（OTC）的意向。

浦東自然關注天津的新作為。儘管證監會和發改委的態度最初有著微妙的差異，但這一金融項目最終還是花落天津，其他一些金融改革試點也在天津安排。

2008年1月的上海兩會上，市長韓正說，（浦東）”要主動與國家相關部委聯繫，多溝通、多彙報，爭取支持”。”機遇的喪失，將是不可原諒的。”市長語雲。

浦東新區原區長張學兵坦陳：”浦東的綜合配套改革實際上是中央各部委在上海浦東的改革實踐，尤其是金融業的改革創新和仲介服務業的開放搞活必須要有中央部委的支持。包括旅遊會展業、現代物流業也有不少政策瓶頸。”在現行的框架下，浦東可以自由騰挪的空間已經不大。

“下改上不改”

“那時候就是小政府、大社會。”陸家嘴功能區負責人顧曉鳴回顧開發開放之初的改革。

作為重要的金融聚焦區，陸家嘴功能區只有”四處一室”的架構–經發處、規建處、社管處、黨群處、辦公室。這五個機構，向上對應區裏的21個委辦局，再向 上對應到市里的86個委辦局。顧曉明說：”就是這樣一種多級放大的狀況。””新區原有一個機構叫做綜合規劃土地管理局，對應到市里的計畫、規劃、國土、建 設等等部門。定名字的時候字斟句酌，希望‘公公婆婆’都滿意。”顧曉明形象地說。在浦東，經濟委員會一個機構，對應承擔著經委、外經貿委、外資委、協作 辦、商委等管理機構的職能。

這樣的”集成”機構在後來的運作中遇到了意想不到的情況–以最簡單的網站為例，由於同一部門的網站在市級機關對應不同的多個部門，各部門出於不同的工作 需要，要求區級網站的資料在物理上彼此隔離。有的”大部”，為了與市級機構銜接，不得不刻印多個公章，在不同的檔上使用。在這裏，同一官員很可能經常不 斷地同幾個不同部門對接，官員們說：報告內容、對話方式、言語風格都要相應調整，他們管這叫作”換頻道”。

一位政經研究者認為：”行政管理體制改革敏感而又牽涉面廣，浦東作為上海的一個行政區，整體改革很容易受到各方面制約。”

2006年啟動的行政審批制度改革，在浦東已經是第四輪。時至今日，行政審批事項由最初的724項，減少到200項左右。這兩個對比數位，是浦東新區來之不易的綜改成果。

綜改試點辦公室的一位官員曾向媒體感慨：”一家一家談判，一項一項減掉，很難的，這是一個非常痛苦的過程。”

而金橋功能區的一位官員表示：從上到下的事權不變，我們內部減人減程式，很大程度上只能是剩下的少數人更加忙碌。

即便減到了二百余項，但一個企業從申請到完成審批，還需要3個月。一位經辦人員說：”我們把服務專案都集中到一個門裏了，但國家政策和規定中有一些是互為前提條件的，這邊規定要求部門A先拿意見，那邊要求部門B首先點頭。誰做第一個呢？轉一圈又轉過來。”

浦東新區一位官員說，經過四輪改革，現在要砍的專案，幾乎都是密切涉及利益分配的問題。轉變政府職能，做起來非常之難。

在浦東新區的街道上，道路指示牌與浦西略有不同–字體稍大、尺寸稍大。這個很少為人注意到的細節，竟然也經過多次多方的協調爭取。

掌握各種政策資源的部委，需要由綜合改革試驗者直接去實現對接、爭取資源。就浦東來說，希望實施的改革想法在主管部委那裏都要獲得充分的理解與支援，”這 種情況幾乎哪個部門都有過。””最難的是人事。在公務員制度上，浦東能自主實施的改革，還是有限。”浦東區委一位官員如是說。”下改上不改，我們只會越來 越累。”一位曾任職新區的官員，如此由衷感慨。

騰挪出的空間

浦東綜改在這樣的制約之下繼續前行。

2007年，當成渝試驗區的城鄉統籌沸沸揚揚之時，浦東正在緊鑼密鼓重新排布管理體制，比如，讓街道退出招商。

目標模式是：街道不再招商，將精力集中於公共服務，公共支出按實際需要編制預算，納入功能區統一編制預算並得到保障。

浦東新區從阻力相對較小的街道開始試點，一年後即在全區推開，強力終結了”千軍萬馬搞招商”的惡性競爭。一個必須跨越利益格局的改革措施在這成為現實，浦東排除困難的改革活力再次得到印證。

此舉也體現了兩年前即進入計畫的上海市市政府的想法–街道回歸公共服務和管理本職，政府進行公共財政保障的計畫。

而爭議之聲始終不絕，有人認為功能區的設置與憲法規定的政府層次不一致，有人認為增加了行政成本。對此，浦東深感壓力。

2007年，市委書記俞正聲在浦東調研時表示：”我原來也對這個提法（功能區）有些想法，現在看來有其道理。我們要研究怎樣去完善它。”

2008年，上海市浦東綜改試點領導小組的成立，讓浦東再次感受到動力。

在1月的上海市兩會上，市長韓正說：”誰是新當選市長，誰就是浦東綜合配套改革試點領導小組組長。”他更在小組討論中表示：”有問題，我承擔。”

這些鼓勵，正是基於浦東綜改以來的切身感受–”一個強大的體制，內部要生出一個與之不同的胚胎，它會自我保護。上下不對接不是來自我們，是來自於外部。”一位浦東官員如是感慨。

民間社會的曲折成長

“小政府、大社會”，是國內持市場取向改革的學者極力推崇的，浦東也在這方面進行嘗試。

這裏孕育了中國第一個民間社工組織–樂群社工服務社，以及第一個市民會館–羅山市民會館。跟國內其他地區的NGO模式不同–這些機構的資金來自於政府購買的”服務訂單”，機構平穩發展的同時，社區居民得以享受到非政府機構組織的活動、交流、專業展示等等。

2007年，總理溫家寶來到浦東，特別視察了一座名為市民中心的建築。當隨行人員提醒他啟程時，溫家寶說：”我還沒看夠呢。”

這座2006年10月正式啟用的市民中心，不僅包含涉及47個部門的”一門式”辦事服務視窗，更立志打造成”聽政中心、社會組織服務中心、社會交往中心、市民交流互動中心、市民文化展示中心和公共服務中心”。

其中包括43次市民聽政活動。新社區的菜場選址如何與周邊環境協調？類似這樣的問題被居民提出來，經由市民中心形成書面材料，提交至各委辦局。這被稱作”發球”。

NGO的發育成長，是浦東新區打造”小政府、大社會”的重頭措施，2007年新區向NGO購買服務額度為60萬元。

綜改期間，浦東新區公益組織孵化器正式成立–”多背1公斤”等知名民間公益活動，由此得以落地，擁有一個實體的辦公地點以及一個發展和對外交流的平臺。

浦東新區民政局局長王家楨說：目前在浦東新區，各種政策扶植培育了600家民間機構。作為民政局長，他並不為這個數字感到自豪：”如果能發育5000家，那就差不多，現在這些還不算什麼。”

讓王家楨感觸更深的，是民間公益機構的壯大之難。大部分機構資金拮据，境外基金會的支持又受到諸多限制，於是眾多的草根NGO”起步容易發展難，總是長不大”。

不動搖

三年時間，轉眼即逝，浦東走過了開發開放15年的重大瓶頸期，綜合配套改革也不斷地迎來新的挑戰和思考。

在陸家嘴世紀大道的路口，一塊閃亮的牌子展示著鄧小平十多年前對浦東的叮囑：”抓緊浦東開發，不要動搖，一直到建成。”

浦東所做的改革措施，既要為浦東、為上海爭來更多的發展動力源，更要為全國更多地區的改革創新提供更具可複製性的樣本。

改革之難，不言而喻。

然而，從迅速開發火熱的土地，到急切擺脫對單純投資的依賴，再到社會、政府管理機制的複雜博弈–浦東的命運和困惑、壓力和挑戰，似乎都準確地應和著這個國家的今昔。