文◎包立德

隨著四川地震死亡數字令人觸目驚心動的猛增，越來越多的中國評論人士開口批評國際援助未能及時到位。這些評論既指向政府接受國際救災援助方面的效率，也說明整個國際社會在協調救災問題上的失敗。

首先必須說，中國的救災工作得到了國際專家的讚譽。哥倫比亞大學災害及風險評估中心主任、地震學家Art Lerner-Lam上周接受《外交政策》雜誌採訪時表示，”中國經驗非常豐富的反應體系，甚至可以與國際標準媲美。”

他同時強調，在四川救災的難度”並非是體系之錯，而在於此次事件的特殊性。災區位於綿綿崇山中；天公不作美，公路交通被切斷……在缺少鉤錨、起重機、直升 飛機和直接物資供應的情況下，你只能將救援設備送進去。如果事發現場與外界隔絕，事態就變得極為困難。中國面臨的難題是物流難題，而不是體制問題。”

由於我本人之前曾到過此次遭災地區旅行，我也可以作證：即使是在地震降臨之前，那裏的公路交通也難稱得上順暢。

這些運輸難題繼續困擾著救援工作。政府開列出疏通道路所需的物品清單，其中包括數千件鏟土運輸裝備、機械錘具和起重機等等。政府同時也把這種運輸難題稱為最初拒絕國際援助的理由。

中國民政部救災救濟司司長王振耀感謝國際社會伸出援手，但表示”目前甚至我們的部隊都無法進入災區。”也許某種程度上是因為公路完全無法通行，到部隊真的進入災區時，在某些搶救案例中卻缺乏必要的裝備。

正像《紐約時報》週四從北川發回的報導所稱：”幾千名解放軍士兵只能原地待命束手無策。部分人無力的用手扒著廢墟，缺乏有力的開鑿工具或能穿透廢墟的探測設備。”

要最大程度上挽救生命，那意味需要盡可能有最大數量的援救人員和設備就位。而汶川地震的巨大殺傷力，不是任何一個國家能獨立解決的。理論上，一個國家可以 為這種災難獨立準備好相關人員和設備，但那需要天文數字的投資，而如果全球各國都依樣畫瓢的話，事實上造成的是極端的浪費。
換而言之，我們確實存在體系問題，不是具體某個國家的體系缺陷，而是國際社會防震合作體系的不足。正像Lerner-Lam教授所指出的：”從救災和重建的角度而言，切實需要一個大大改善的國際合作機制，能在大難臨頭時有效調集資源並合理分配。”

這樣的機制在現實世界是存在的；但過去的經驗一次次證明，它過於脆弱無力，在重大災難降臨時反應是何等緩慢。聯合國有關機構的局限性，從他們的名字就可以 看出來：人道主義事務協調廳負責組織聯合國災害評估和協調隊。而這些隊伍的”專長”是進行評估和協調，除此意外似乎一無是處。
由於聯合國缺乏自己現實有力的力量，它依賴的是其成員國，尤其是有能力運輸巨額救援物資的成員國。譬如，在2004年12月海嘯災難後，救援工作很大程度上倚重美國空軍，因美國空軍擁有世界最為先進的空中運輸能力。

出於多種原因，依賴美國也不是最佳方案。歐洲國家試圖正視這一問題，因為他們在多數軍事領域中已經落後於美國，在軍事運輸能力上尤為明顯。去年秋天在倫敦 舉行的一次救災會議中，領導歐洲空運集團的德國空軍一位元將軍歎道，設備的不足以及缺乏合作，造成了歐洲在東南亞海嘯和2005年巴基斯坦地震救援中的反應 遲緩。他隨後提出”共同裝備能力”的設想，依據這一設想，歐洲大國將協調其空運和其他能力，歐洲小國則提供支援。

真是一個美妙的計畫。這會讓人不禁聯想，為何這僅僅適用於歐洲呢？為什麽全世界不同樣預先準備好可以迅速整合的”共同裝備能力”呢？這個問題的答案，同樣 在於聯合國：我們賦予協調救災反應的這個機構，依然像是無牙的老虎。因此，過去幾年間數十萬在災難中失去的生命，從東南亞海嘯、到巴基斯坦地震、緬甸風暴 災難，以及四川汶川的地震，鞭笞我們進一步思考：真正有效的國際反應機制到底是什麽樣子？

首先，聯合國要創建一個擁有一個空前權力的新機構–我們權且叫它聯合國災難反應署(UNDR)。該機構不僅有權組織”共同裝備能力”，應對各種災難，而 且有權切實發起有力行動。UNDR最終可能需要建立自己旗下龐大的貨運飛機編隊、自有的充足設備和人員。然而，在大規模災難降臨時刻，它還是需要調動成員 國的資源。

這一機制的主要變數在於，成員國依據某些事先批准的條例，如何服從於聯合國機構。譬如說，UNDR總幹事可以僅憑一個電話，即可動員韓國、中國和日本的搜 救隊伍，迅速在首爾郊區的一處美軍基地集合，然後滿載設備、迅速乘美國運輸機趕往東南亞災難地點。各方完全按照標準化的準備程式，整個行動在幾個小時內即 可全方位展開。

在5月12日，四川震區廢墟下被埋的人們所需要的國際社會援助，不是數十個國家準備提供援助的口頭表態。聯合國人道主義事務協調廳什麽所謂聯合國災害評估和協調隊準備好進行評估和協調的鬼話，他們需要嗎？

廢墟下掙扎人群所需要的，是某一個機構一位權威人士在地震發生後幾分鐘內就拿起電話，撥通熱線，通話內容應該是這樣的：

“胡錦濤主席閣下，我是聯合國災難反應署總幹事。我們剛剛探測到四川省人口稠密地區發生裏氏8.0級地震。美國拍攝的衛星圖像已送到我的辦公桌上。我們還需要一些時間進行分析，但似乎有數十萬棟建築坍塌，主要道路遭到阻斷。

“依據您提供的貴國政府自有的救災能力，我已經下令30個國家的救災隊伍迅速集結。第一批救災飛機，裝備有廢墟清理機械和來自日本及韓國的搜救人員，將會 在90分鐘內出發；他們可以在五個小時內降落在成都或綿陽機場。全球另有60架飛機會在未來12小時內起飛；目前我們同樣有能力把重型設備直接空投至無法 進入的災區。您是否批准第一批飛機進入中國領空，並進行降落？”

在這種假想的情況下，是否接受國際援助的責任才完全歸於中國領導人。當然，考慮到中國很有可能將是UNDR的最大捐資國之一，該國領導人應該是完全信任該機構的，同樣會信任該機構將外國援助和中國救援行動整合一處的行動計畫。

他們也進一步會相信這種機制的互利互惠性。他們會想起，中國的洪水救災專家如何在新奧爾良卡特裏娜颶風的UNDR救援行動中扮演了重要角色，以他們的專業 素養使當地避免了災難。如果他們認為中國會自行處理，完全可以叫停國際救援行動。或者在尚未有結論性消息出爐時，國際救援團隊可以先行降落，在中國機場內 等候消息。

有些人可能認為我這些想法太天真了。很多國家有各種理由願意保持現狀，即使這意味著本國救災工作效率較低。而當前國際社會發展情況儘管不完美，仍舊顯示出，一些主權國家願意放棄某些控制權，換取國際體制框架所帶來的更大收益。

那麽，我們如何能使這種迅捷、浩大的國際救援行動成為常態呢？也許救災工作中延誤的教訓能夠促使我們採取行動。其實，四川震災中國際救援未能儘快到位，也 不是什麽新問題。在1995年造成6000多人死亡的日本阪神大地震中，美國救援隊也姍姍來遲，原因之一居然是他們的搜救犬在海關被免疫隔離三天，令人哭 笑不得。

另一方面，自然災難越來越嚴重地威脅人類安全，這一事實也許同樣能迫使我們採取行動。聯合國最擅長的事情之一就是撰寫令人膽戰心驚的報告：2007年的一 個報告顯示，1975年以來，影響全球城市居民的自然災難數量翻了兩番。而隨著全球人口增加，城市化進程加深，危險還將上升，比汶川地震惡劣得多的災害也 將接踵而至。

上文提到的哥倫比亞大學地震學家Lerner-Lam表示，他最擔心的是亞洲發生更多震災–許多城市修建在斷裂層附近，有些城市500年來沒發生過地震，大震在所難免。他表示，從地震學的角度看，本世紀亞洲完全有可能發生死亡上百萬人的巨型震災。

我們如何才能改革國際救災協調機制？建立上文提到的新機制，需要我們對其他國家民族給予最基本的信任；我們要虛心承認，有時候我們的確無力完全自救；我們更需要空前的創造性，完成這一宏大計畫的每一個細節。

但是，這個機制一旦建立，將成為加深國際合作的重要一步，並且帶來多種益處。如四川地震中遇難民眾泉下有知，相信他們也將為這樣一個機制的建立感到欣慰。