拒發簽證是不是主權行為根本不是重點，重點是外交部不能也不該認為自己的決定是可以不以告知理由的，更不該以為簽證給予與否，完全操之在外交部的裁量。 「國家並無准許外國人入境之義務」這段話有如道光皇帝說就是不准外國使節入境一樣。民主國家，三權分立，行政權不是皇帝…

文◎ 施威全

我在2002、03年冬季時，因為工作繁重，兩次英國簽證逾期未察覺。待申請延簽時，逾期約兩個月。

當時我親往〈移民與國籍署〉申請延簽，英國內政部官員問了一下逾期的原因，便同意了我的簽證申請。我的例子若發生在台灣，依台灣外交部／移民署的談法，我算是「非法居留」、「逾期居留」。會是不得了的麻煩事：

一、緝捕「非法外勞」是警察可以記功績的業務，所以走在路上膚色深的外國人，容易被便衣臨檢、追獵。我的例子如果在台灣，難逃被捕、拘禁關在看守所的命運。但英國官員發現了我「非法居留」後，都沒有逮捕我。

二、我的例子若發生在台灣，按照外交部領務局的說明，我得先出境，然後向境外的台灣使館/代表處申請簽證。在英國，我得以留在境內處理，親自申請或郵遞皆可。

三、 我的例子若發生在台灣，即使出境後，再申請簽證，也未必得到許可。台灣駐外官員，或許會「懲罰」我兩個月內不得申請簽證；或是不告訴我拒發簽證的原因，沒有期限地拒絕我的申請。

有台灣女性的外籍先生，與我在英國的遭遇類似，但自行離境後，再入境台灣無門。以下三例，台灣外交部給予他們相較於我千倍不止的慘累下場。家人分離，小孩不認得爸爸。

案一、先被告知到2009年4月前，都不用申請簽證。現被告知無限期拒絕簽證。

案二、現在距離其自動離開台灣的日期，約是兩年五個月了。亦即，所謂的處罰期已滿。外交部仍不准其簽證。外交部95字XXXXXXXX號函說：「逾期停留…復非法工作，嚴重違反我國法規。」又說：「外國人與我國人結婚，並不構成發給其來台簽證的必然條件。」

案三、逾期居留，自動離境，離境前已繳交逾期居留罰金。95年X月XX日警政署境管局發文通知「撤銷入境管制」，但外交部仍不給簽證。

案主皆為台灣女婿。他們的故事，媒體報導多次。

他們的案子糾結許久，是一開始外交部不告訴他們簽證拒發的原因。官員的說法是：「依國際法一般原則，國家並無准許外國人入境之義務。依據國際實踐，簽證之准許或拒發係國家主權行為，故中華民國政府有權拒絕透露拒發簽證之原因。」本段話可以在貴部領務局網站看到，其內容大錯特錯。

在事實面上：

一、「依國際實踐」，「政府」無權拒絕透露簽證拒發原因。以英美法為例，任何行政決定，都可以提起司法審查（Judicial Review）。透過司法審查機制，行政單位不可能不告訴法官與申請人拒絕簽證的理由。在歐洲人權憲章與歐盟憲政的規範下，大陸法系的國家也是一樣。

二、「國際實踐」上，告知簽證拒發的理由已成常態。以我自身為例，2005年英國政府拒絕我簽證，但通知書中就清楚載明他們的理由與主張，並提供救濟資訊，例如上訴管道。

三、外交部提到「依國際法一般原則，國家並無准許外國人入境之義務」。這也是胡扯。歐盟國家針對非歐盟籍的配偶的「right to move」規定與措施，就是清楚宣示歐盟人民與外籍配偶的結伴出入境權利。當「外籍人士」的出入境事宜，涉及到夫妻共同生活時，入境遷移為基本人權，禁止為例外。

在道理上，可清楚看到外交部這段話之所以錯誤百出，是因為錯解了「主權」觀念。主權屬於人民，不屬於政府，政府是代替人民行使主權。核發簽證是行使主權，但本質更是行政行為。行政行為產生的決定，不是行政單位說了就算，是得依法律與受司法制衡的。當拒絕核發簽證這行為影響到了台灣人民/居民的福祉時，外交部的決定必須受到訴願委員會乃至法院的審查，並且得符合行政法的比例原則。

拒發簽證是不是主權行為根本不是重點，重點是外交部不能也不該認為自己的決定是可以不以告知理由的，更不該以為簽證給予與否，完全操之在外交部的裁量。「國家並無准許外國人入境之義務」這段話有如道光皇帝說就是不准外國使節入境一樣。民主國家，三權分立，行政權不是皇帝。即使只是一個觀光客的入境，審酌簽證若不符比例原則或涉及非法的種族歧視，就得受到人民與司法的挑戰，這才是國際法上的實踐慣例。我以前在中晚專欄上有簡單介紹羅馬尼亞裔義大利人告贏英國境管當局一案，就是個例子。

前面提及的奈及利亞籍女婿三案，得必須從行政法，也就是最基本的民主法治原則來看。外交部公文說：「外國人與我國人結婚，並不構成發給其來台簽證的必然條件。」，明顯是錯的。

配偶團聚基本人權，以婚姻為移民、經濟手段，天經地義；拆除鴛鴦，法理不容。牽涉到台灣人民的生活幸福，外交部對台籍人士負有服從人民須求的責任，給予簽證是義務，禁止為例外，否則就是未經法律授權、對憲法保障權利的侵犯。