文◎姚欣進

近來台灣社會持續最久的議題，大概是政治貪腐現象，而貪腐更是全球性的普遍嚴重問題。

貪腐的制度文化分析

無論是阿扁政權的個人貪腐行為或馬英九的特別費問題，在在顯示了台灣政治貪腐現象，乃是集制度文化、政策與個人行為三方面因素而成。要全面檢討解決貪腐，我們必須追本溯源，集中分析制度文化的原因。

以一般界定來說， 政治貪腐就是「以公共職位、權力將公共資源、利益透過非法程序而轉為私人所有」；即非法的化公為私。但貪腐行為之所以會出現，固然是出自於貪腐官員的個人因素，但更關鍵的原因卻在於客觀的政治、社會制度提供了個別貪腐行為的溫床。 »»»閱讀全文

文／林深靖

何謂貪腐？瑞士法學家貝爾特沙（Daniel Bertosa）下了一個很簡單的定義：「所謂貪腐，就是公職人員為了好處背叛了其職務」。字典上經典的解釋則是：「將公共資源濫用於私人的目的」。總而言之，貪腐，就是公務員、政府首長或公營企業負責人違反其職守，失信於人民。貪腐，是一切背叛的開始。

2006年12月9日，台北、高雄的市長和市議員選舉的勝負即將在這一天定奪。這是台灣自治史上最詭異的一場選舉，因為，除了「貪腐」這兩個字，所有的議題都已自動消逝。而且，名義上是兩大直轄市的爭奪戰，實質上卻是牽涉到最高層次的政治鬥爭。2008年的總統大選，這是前哨戰。朝野政黨生命的續絕存亡，這也是關鍵性的一役。此時此刻，朝野兩大主帥，執政黨的陳水扁總統身陷國務機要費貪瀆案的司法泥淖，在野黨的馬英九也飽受特別費疑雲的糾纏，他們的清濁譭譽，似乎也在等待12月9日選民的裁決。

有趣的是，12月9日，也正是聯合國的「國際反貪日」（UN International Anti-Corruption Day）。在這一天，貪腐氣息瀰漫的台灣，冥冥中彷彿與國際反貪運動連繫在一起。

為激起國際社會對反貪腐運動的關注，「透明國際」（Transpency International）在全球各地宣揚倡廉反貪的理念，經由鍥而不捨的遊說，聯合國終於在2004年做成決議，將每年的12月9日這一天訂為聯合國國際反貪日。
「透明國際」成立於1993 年，原是德國的一個非政府組織（NGO），後來擴大發展為國際公民社會組織，致力於反貪腐的調查和研究，每年發表「貪污印象指數」（Corruption Perceptions Index，簡稱CPI）、將全球受評的國度依照清廉度排名。另外還公佈「全球貪腐趨勢指數」（Global Corruption Barometer，簡稱GCB），除此之外，還不定期發表「行賄指數」（ Bribe Payers Index，簡稱 BPI)。

今年11月6日，「透明國際」公佈2006年世界各國「貪腐印象指數」，其台灣分會也緊跟著召開記者會，指出：在全球163個納入評比的國家中，台灣名列第34。2000年，也就是陳水扁初任總統時的排名是第28，六年之間，掉落了六名。最後，他們以新聞稿提出以下建言：

「貪腐無疑是邁向優質治理與提升競爭力的最大障礙，依據各國經驗，欲推動成效卓越的反貪行動，需要國家領導人的高度承諾與實際作為，反觀國內當前政治局勢，當人民高度訴求政治人物的廉潔作為卻無法獲得正面回應，領導人如何實踐承諾並推動台灣邁向廉潔社會乃是當前最重要的課題。我們呼籲陳總統尊重司法、信守承諾、請辭下台，樹立憲政優良慣例，台灣才有機會建構一個國家廉政體系，也才能維護台灣的國際形象。」

文／林深靖

今年秋天，台灣在全球各大媒體充分露臉，出盡鋒頭，同時也觸盡霉頭。譬如，今年11月8日的法國《世界報》上，台灣第一家庭因貪瀆和偽證被檢察官起訴的新聞就和吉爾吉斯的貪腐案擺在同一個版面。

吉爾吉斯在「透明國際」2006年的政府清廉指數調查表（CPI）中敬陪末座，在163個列名的國家中，排名第142，是全世界最黑最髒的幾個國家之一。

吉爾吉斯位於中亞，人口約5百萬人，是前蘇聯崩解後分裂出來的共和國。現任總統巴奇耶夫（Kourmanbek Bakiev）因為誠信破產、貪瀆和濫用裙帶親信，在國會和街頭，要求他去職的聲浪日趨升高。只不過，吉爾吉斯的政治鬥爭還處於前民主的獸性時代，其險惡兇殘的程度，台灣的藍綠紅混戰，與其相較，只能算是小兒科。巴奇耶夫的施政以掃除亂源，「回歸社會秩序」為主軸。而他致力於掃除亂源的結果是，有多位國會議員相繼被暗殺。

巴奇耶夫安撫國會反對勢力和街頭示威的方法也十分有趣：制定新憲。2006年11月9日，巴奇耶夫簽署了一部「權力分享」的新憲法，吉爾吉斯在一夕之間成為總統和國會「共治」的共和國。在國會中佔多數的反對黨就這樣被收服了，馬上要求日夜盤據在總統府廣場的示威群眾解散回家，長期搭建在廣場上的牧人帳篷立即被強制拆除。在此之前不久，示威群眾還在街頭上和「反示威者」爆發衝突，數十人掛彩，坦克車和裝甲車一度出現於市中心。

「示威」群眾和「反示威」群眾在街頭上開打的局面，在台灣，我們想必已經十分熟悉。這些反示威的群眾都是巴奇耶夫總統運用影響力，從「南部」鄉下動員到首府碧琪凱克（Bichkek）來向反對者嗆聲的。在野黨質疑部分的「反示威」群眾是當局花錢請來的打手。一位政府官員說溜了嘴，不小心招認的確有付費，不過，他立即反駁道，反對黨找來的群眾不也一樣是領「走路工」的！巴奇耶夫出身於吉爾吉斯南方，而這個中亞共和國南、北對峙的格局也在政治人物煽風點火之下，日趨鮮明激烈。巴奇耶夫是一個很懂得權力分贓的政治奇才，譬如，他任命的內閣閣揆是來自北方的世家子弟庫勒夫（Felix Koulov）；又譬如，他透過制訂新憲與反對黨分享權力，藉此化解被罷黜的危機。

巴奇耶夫政權和反對黨之間雖然暫時取得妥協，但是，朝野之間的協議其實是十分脆弱的，有多項反對黨要求的項目並未能獲得解決。譬如，吉爾吉斯當局長期操控媒體，反對黨要求改變國家電視台（KTR）的定位，在新憲中並未能處理。此外，巴奇耶夫過度照顧自己的兒子，年紀輕輕就家財萬貫，還利用父親的職權，身兼數家企業的老闆，對於這樣子承父蔭的貪腐結構，反對黨要求劃清公、私界線，也未得到巴奇耶夫的回應。

2005年3月，與巴奇耶夫同樣身陷貪瀆醜聞的前任總統阿卡耶夫（Askar Akaev）曾經在街頭的「鬱金香革命」之下被迫去職，流亡莫斯科。巴奇耶夫在總統選戰中高舉民主、反貪的旗幟，承諾當選後要力行政治改革，推動經濟的進步和發展。結果，他一當上總統，就以權力為槓桿，爲他的家人和親信廣開門路，廣納財源，總統府和第一家庭成為黑金交易中心。人民終於發現，他們所支持的「改革者」，其實是一個打著民主進步口號的大騙子。目前，吉爾吉斯朝野的暫時性和解只不過是風暴前的寧靜，老百姓畢竟嚥不下這口氣。根據中亞地區智庫「國際危機集團」（International Crisis Group）的觀察和評估，他們認為，目前吉爾吉斯首都的街頭上，人心鬱結，民氣高漲，在混沌惡濁的政治氣候下，整個國家其實已處於內戰的邊緣。

文／鍾秀梅

泰國的「泰愛泰黨」擁有一千萬名黨員，其黨魁塔信卻在今年9月被迫流亡英國，如日中天的政治生命一夕間化為烏有。

令人好奇的是，塔信在農村地區深受愛戴，為何在都會區的「反塔信運動」竟得以在街頭匯聚成推翻政權的浩蕩巨流？是否泰國也存在著類似台灣的南北城鄉割裂的現象？塔信政權的貪腐，究竟是體制結構的必然因素，還是純粹個人道德敗壞所導致？此外，國際貨幣基金會（IMF）在泰國倡導政經制度透明化的「善治」（good governance）理念，也獲得皇室的支持，塔信的下台，類似IMF或世界銀行這樣的國際經貿體制是否扮演了特定的角色？

塔信的政黨接收了二十世紀70年代社會運動份子在農村地區所打下的基礎，到了90年代，泰國深陷經濟危機，當時的政府束手無策，更讓善於發表煽情演說的塔信趁機崛起。他所領導的政黨在2002年的國會選舉中拿下了248個席次；2005年，在5百席國會議員當中，更是一舉取得絕對多數的377個席次。塔信自此建立了他至高無上的政治權威。

塔信財力雄厚，執政期間更是極力收買攏絡，廣結人脈。即使是在今年9月間發動反塔信運動的軍人松提，也曾經是塔信的支持者。松提在1997年經濟危機時曾一度破產，塔信慷慨給予重要的支持，他為松提解決了高達18億泰銖的銀行債務。松提是「媒體經營者集團」（Manager Media Group）的一份子，塔信當權後還曾拉拔該集團的成員擔任政府的財經官員， 事實上，塔信與松提的關係，在全球化經濟結構下的「裙帶資本主義」中相當具有代表性。

也就是說，90年代由世界貿易組織、國際貨幣基金會和世界銀行所主導的「華盛頓共識」，在許多國家積極推動「私有化」政策，將民生關鍵產業中的水、電信、能源和公共交通等國營事業轉賣給私人企業集團。塔信的血親、姻親和親信密友於是可以透過關係，獲得私有化政策下的政經利益。

然則，塔信善用民粹主義的動員，掩蓋了結構性的貪腐問題。1997年的亞洲金融危機引發泰國經濟泡沫化的現象，農村裡有50萬人流離失所，農地大面積廢耕、六成的農村勞動力靠著非正式部門營生。塔信政府適時在農村地帶投下大量資源，包括小額貸款、減債、降低醫療費用等計畫，將近有7萬個村里和4千個都會社區得到一百萬泰銖（約八十萬台幣）的經費補助，這些受益的民眾是塔信政府的基石。

塔信政權的垮台主要有四個因素。首先，是塔信對南方回教勢力分離運動的鎮壓。過去，南方回教地區的勢力是掌握在同皇室關係良好的右翼民主黨政客和軍人手裡，塔信為了要拔除這些傳統勢力，指使警方擴大職權，以「反毒戰爭」為名殺害許無辜，多達160人死於非命。於是，來自南方的回教領袖和人權組織率先反對塔信，並獲得軍方、皇室和樞密院的支持。

其二，由於石油價格不穩，國際貿易協定出現巨額逆差，加上自然災害如海嘯、龍捲風、流感和非典型肺炎傳染病，讓泰國財政雪上加霜。

其三，從2003年起，由樞密院成員所發動的反貪腐行動，獲得了皇室系統的支持。反貪腐行動引用了國際貨幣基金會和世界銀行所推行的「善治」方案，要求一個透明、廉能的政府。到了2005年，反貪腐行動已匯聚成一股力量，對曼谷中產階級和媒體尤其具有動員的能量。

最後，塔信政府所推動的「泰國現代化方案」，試圖用資本主義現代化企業管理的手段來經營古老的泰國，加速國營事業私有化，國產轉移到外資手裡，導致社會安全網絡破裂，中產階級貧困化，終至成為反貪腐運動的主力。

諷刺的是，塔信被迫下台，他昔日的金權夥伴松提進入權力的頂峰，然則，松提同樣是私有化的信徒，是國際資本在第三世界的代理人。塔信即使被拔除，貪腐的源頭卻已是根深蒂固！

文／林深靖

「透明國際」成立於1993 年，原是德國的一個非政府組織（NGO），後來擴大發展為國際公民社會組織，致力於反貪腐的調查和研究，每年發表「貪污印象指數」（Corruption Perceptions Index，簡稱CPI）、將全球受評的國度依照清廉度排名。另外還公佈「全球貪腐趨勢指數」（Global Corruption Barometer，簡稱GCB），除此之外，還不定期發表「行賄指數」（ Bribe Payers Index，簡稱 BPI)。

「透明國際」現有的國家分會超過100個，其總秘書處設於德國柏林，首任主席是彼得‧艾根（Peter Eigen），直到2005年由加拿大的拉貝爾夫人（Huguette Labelle）接任。

根據透明國際台灣分會（或稱「台灣透明組織」）所提供的資料，為了「激發帶動各國民間社會的反貪腐能量，為打造更廉潔的地球」，透明國際有以下五項工作策略。

一、激起社會關注：

為激起國際社會對反貪腐運動的關注，「透明國際」在全球各地宣揚倡廉反貪的理念，譬如，「聯合國國際反貪日」（UN International Anti-Corruption Day）的訂定就是喚起國際社會正視貪腐問題及其嚴重後果的重要里程碑。經由「透明國際」鍥而不捨的遊說，聯合國終於在2004年做成決議，將每年的12月9日這一天訂為「聯合國國際反貪日」。此外，國際透明組織每年選定一會員國召開年會（Annual General Meeting），同時還召開兩年一度的國際反貪腐研討會（International Anti-Corruption Conference）。除此之外，「透明國際」認為，打擊貪污不只是限於簽署國際協議而已，更重要的是在世界各地能有一些勇於揭發貪腐行為與創造變革的團體與個人。於是，特別設立了「廉潔正直獎」（TI Integrity Awards），於2000年9月在加拿大渥太華舉辦的年會中首度頒出，至今全球已有二十餘位反貪腐鬥士獲得此項殊榮。

二、建立反貪腐聯盟：
貪腐的問題不只是政府與公務人員的問題，參與行賄的企業與市民都是助長貪腐的幫凶。在許多貪腐問題嚴重的國家，貪污與行賄幾乎成為一項全民運動。「透明國際」俄羅斯分會執行長潘費勒瓦（Panfilova）便指出：「在俄羅斯每位駕駛者的駕照中都放著五十盧布，以便被警察攔下時作為行賄脫困之用。」事實上，許多人一方面痛恨貪腐的行為，另一方面卻又身陷貪腐的網絡之中，成為心不甘情不願的行賄或收賄者。因此，貪腐問題之嚴重，絕不是任何單一力量所足以抗衡與改變的，為了有效對抗貪腐共犯結構，建立反貪腐聯盟便成為國際反貪運動中十分重要的一項策略。「透明國際」於今已經在上百個國家成立分會，在120多個國家展開反貪運動，結合各國政府、企業、媒體與公民社會的力量，建立全球性反貪腐聯盟。

三、 開發反貪工具：

參與反貪腐非政府組織運動，並非只在指出貪污問題的嚴重性而已，更重要的是要能找尋解決貪腐問題的對策與工具。從全球反貪運動的角度觀之，「透明國際」過去十餘年持續努力開發幾項重要的反貪工具包含：（一）《全球貪污報告》（Global Corruption Report），詳見www.globalcorruptionreport.org；（二）《透明國際相關研究資料彙編》（TI Source Book 2000），詳見www.transparency.org/sourcebook；（三）「貪污線上研究與資訊系統」（Corruption Online Research and Information System），詳見www.corisweb.org；（四）《反貪工具彙編》（Corruption Fighters'Tool Kit），詳見www.transparency.org/toolkits ；（五）「透明國際」網站，更是全球反貪腐運動者最常瀏覽的網站，詳見www.transparency.org 。

四、 設定廉潔標準：

欲建立廉潔社會，各行各業均應有其倫理規範與行為守則，以訂定標準，規範行為。「透明國際」除了彙整世界各國各行各業倫理規範與行為守則的案例，透過資訊擴散與政策學習的途徑來推動設定廉潔標準的工作之外，亦主動出擊，於特定領域著力建立廉潔標準。譬如，有鑑於貪污所得往往必須經過銀行洗錢過程予以漂白，國際透明組織特邀集全球十一大銀行，研擬「反洗錢準則」（Anti Money-Laundering Guidelines）。經過一年多的努力，終於在2000年11月公布了「沃夫史博原則」（Wolfsberg Principles），確立了「認識顧客、查明身份」的金融行為準則，要求各銀行管理階層落實貫徹，以杜絕貪污者以匿名方式透過銀行體系漂白其不當得利，這肯定是設定廉潔標準的一項成功案例。

五、 監測貪腐活動：

測量貪腐情況的嚴重程度以及瞭解其在不同時空環境下的變化情形，是反貪腐運動的基礎工作。因此，「透明國際」從1995年開始，即根據各種貪腐調查結果，彙整建構以國家為評比對象的貪腐印象指數，全球同時發布，行之有年後，已成為全球最廣泛被用來衡量貪污情況的社會經濟指標。除了貪腐印象指數外，國際透明組織也根據民眾對未來貪腐情況的預期，於2003年7月首度公布全球貪腐趨勢指數。這兩項指數的公布，是國際透明組織過去多年努力成果中，最受到全球各地政府機關、企業部門、公民社會與大眾傳媒所重視的項目。

今年11月6日，「透明國際」公佈2006年世界各國「貪腐印象指數」，其台灣分會也緊跟著召開記者會，指出：在全球163個納入評比的國家中，台灣名列第34。2000年，也就是陳水扁初任總統時的排名是第28，六年之間，掉落了六名。最後，他們以新聞稿提出以下建言：

「貪腐無疑是邁向優質治理與提升競爭力的最大障礙，依據各國經驗，欲推動成效卓越的反貪行動，需要國家領導人的高度承諾與實際作為，反觀國內當前政治局勢，當人民高度訴求政治人物的廉潔作為卻無法獲得正面回應，領導人如何實踐承諾並推動台灣邁向廉潔社會乃是當前最重要的課題。我們呼籲陳總統尊重司法、信守承諾、請辭下台，樹立憲政優良慣例，台灣才有機會建構一個國家廉政體系，也才能維護台灣的國際形象。」